בחודשים נובמבר 2016 – פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה בראשותו של השופט בדימוס יוסף שפירא, את העבירות על חוק התכנון והבנייה בעבודות ציבוריות המבוצעות על ידי רשויות מקומיות ותאגידיהן העירוניים. הביקורת נערכה בין היתר באשקלון ובתאגידיה העירוניים. כמו כן נבדק אופן הטיפול של הוועדה המקומית באשקלון בבנייה בניגוד לחוק של הרשויות האמורות ותאגידיהן.
לא פותחים תיקים לעירייה
במרחב התכנון המקומי אשקלון פועלת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אשקלון, וחבריה הם חברי מועצת העיר. יו"ר הוועדה המקומית אשקלון במועד עריכת הביקורת הוא אפי מור, והוא עמד גם בראשות ועדת המשנה. מהנדסת העיר היא ויקטוריה ברנגל. איתמר שמעוני כיהן בתפקיד ראש העירייה מאוקטובר 2013 עד מרץ 2017.
יחד עם זאת חשוב לציין כי אפי מור, נכנס לתפקידו בסוף שנת 2015, כך שחלק מהאירועים שהמבקר מציין, התרחשו תחת קודמו בתפקיד, תומר גלאם שכיהן כיו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, עד לסוף שנת 2015.
ממידע שהתקבל מהוועדה על פעולות שנקטה נגד העירייה או התאגידים העירוניים שלה עלה כי בשנים אלו היא פתחה תיק פיקוח אחד נגד החברה הכלכלית לאשקלון בע"מ; במועד סיום הביקורת טרם הוגש כתב אישום בתיק זה. בשנים אלו הוועדה המקומית לא ניהלה תיקי פיקוח נגד העירייה.
נמצא כי במקרים שנבדקו בביקורת, שבהם העירייה או החברה הכלכלית אשקלון ביצעו עבודות בנייה או עשו שימוש במקרקעין ללא היתר, לא נקטה הוועדה המקומית פעולות פיקוח ואכיפה כלל. יצוין כי הוועדה המקומית ידעה על חלק מבנייה לא חוקית זו עוד בטרם נערכה הביקורת.
הקמת מבנים יבילים במוסדות חינוך
מהנתונים שנאספו במהלך הביקורת העלו ממצאים חמורים בדבר הצבת מבנים יבילים רבים במוסדות חינוך ללא היתר, בין היתר על ידי עיריית אשקלון, ועשיית שימוש בהם ככיתות לימוד מבלי שהתקבלו האישורים הנדרשים מהגורמים המוסמכים – כמו אישור הרשות הארצית לכבאות והצלה ואישור פיקוד העורף בנוגע לאמצעי הבטיחות, סידורי הכבאות והצבת מרחבים מוגנים ומקלטים.
הצבת מבנים יבילים ללא היתר
עיריית אשקלון הציבה בשני בתי ספר שנבדקו במסגרת הביקורת 9 מבנים יבילים ללא היתרי בנייה: ב"בבית הספר לאמנויות" הציבה העירייה 8 מבנים בשטח כולל של כ-430 מ"ר ו"בבית הספר למדעים" הציבה מבנה יביל אחד בשטח של כ-60 מ"ר, המשמש כיתת לימוד.
מבנה יביל בבית ספר לאמנויות באשקלון. צולם בינואר 2017. צילום: משרד מבקר המדינה
מבנה יביל בבית ספר למדעים באשקלון. צולם בינואר 2017. צילום: משרד מבקר המדינה
באוגוסט 2014 ובאוגוסט 2016 הגישה העירייה בקשות להיתרי בנייה להצבת מבנים יבילים בשני בתי הספר. הוועדה המקומית אישרה את הבקשות בתנאים, שכללו, בין היתר, אישור של רשות הכבאות ופיקוד העורף, אך עד מועד סיום הביקורת לא ניתנו ההיתרים והוועדה המקומית גם לא קיבלה אישור רשות הכבאות ופיקוד העורף לבקשה.
מהבקשה להיתר בנייה בבית הספר לאמנויות ניתן ללמוד כי קיימים בשטח בית הספר מבנים שאין להם היתרי בנייה. לגבי העברת הבקשה למפקח בנייה, הוועדה לא פעלה על פי הנוהל שקבעה היא עצמה ולא העבירה את הבקשה למפקח לפני הדיון בה שהתקיים בספטמבר 2016. נמצא כי רק בינואר 2017, בעקבות הביקורת, הועברה הבקשה להיתר בנייה למפקחת על הבנייה, וזו מצאה כי בשטח בית הספר קיימים מבנים שאין להם היתרי בנייה כדין.
באותו עניין:
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית אשקלון על שלא פעלה במקרה זה על פי הנוהל שקבעה היא עצמה לגבי טיפול בבקשות להיתר בנייה. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה על שלא פעלה לקבלת אישור רשות הכבאות ופיקוד העורף לפני שהציבה את המבנים ואכלסה אותם, אף שהאישורים נדרשים לשם הבטחת הבטיחות והם תנאי לקבלת היתר הבנייה.
הצבת מבנים ללא אישורים כנדרש
נמצא כי למבנים היבילים שהציבו העיריה לא נתקבלו אישורים הנדרשים להבטחת שלומם וביטחונם של הילדים, בין היתר מפיקוד העורף ומהרשות הארצית לכבאות והצלה.
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אשקלון כי הציבו מבנים יבילים המשמשים כיתות לימוד או גני ילדים ללא היתרים, ובחלק מהמקרים אף בניגוד להוראות התכניות ביחס למקרקעין שייעודם אינו למוסדות חינוך. פעולתן הלא-חוקית של העיריות האמורות נוגעת, בין היתר, לבטיחות מבנים המאכלסים תלמידי בית ספר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לוועדה המקומית כי לא נקטה פעולות להסדרת הצבת המבנים האמורים, אף שבחלק מהמקרים היה ידוע להן על הבנייה הלא-חוקית. עקב מחדלן של הוועדות, תלמידים לומדים במבנים יבילים שהוצבו ללא היתרים וללא אישור הגורמים המוסמכים.
על העיריות והוועדות המקומיות לפעול בהקדם להסדרת הצבת המבנים היבילים בהתאם לדרישות הגורמים המוסמכים, ולקבלת אישורם, כדי להבטיח את בטיחותם וביטחונם של התלמידים והמורים המשתמשים במבנים אלו.
לסיכום, כתב המבקר כי על עיריית אשקלון לפעול בהקדם למציאת פתרון קבע של בנייה במוסדות החינוך, ובינתיים לפעול להסדרת המבנים היבילים שהוצבו שלא כדין ולהסדרה מידית של פעילות מוסדות החינוך בתחומן.
השוק העירוני
ביוני 2015 נתנה החברה הכלכלית אשקלון לקבלן מטעמה צו התחלת עבודה ל"שדרוג השוק העירוני", החל מאותו חודש, ובמהלך ספטמבר 2015 ביצע הקבלן יציקות בטון בקיר היקפי של השוק בטרם ניתן היתר הבנייה לשיפוץ השוק.
בסיור שערך צוות הביקורת של מבקר המדינה בשוק ב-8.12.16 נמצא כי עבודות הבנייה לשיפוץ השוק, לרבות החלפת התקרה ובניית מעטפת מסביב לשוק, הסתיימו, אף כי גם במועד זה הוועדה המקומית עדיין לא נתנה לעירייה היתר בנייה. נוסף על כך, בסיור נמצא כי השוק היה פעיל והומה אדם. ב-11.12.16 ערכה העירייה "טקס חנוכת השוק העירוני החדש", בהשתתפות ראש העירייה, יו"ר ועדת המשנה של הוועדה המקומית וחברי מועצה נוספים, חרף העובדה שגם במועד זה לשוק טרם ניתן היתר בנייה.
השוק העירוני. צולם בדצמבר 2016. צילום: משרד מבקר המדינה
כאמור, ב-21.12.16 נתנה הוועדה המקומית לעירייה היתר בדיעבד לשיפוץ השוק. נמצא כי רק ב-29.12.16, דהיינו לאחר פתיחת השוק לקהל הרחב, קיבלה הוועדה המקומית מהרשות הארצית לכבאות והצלה – מחוז דרום "אישור אכלוס" לשוק העירוני. האישור ניתן לאחר שנציגי רשות הכבאות ערכו ביקורות בשוק ומצאו כי מולאו כל התנאים שהם העמידו. כמו כן, באותו יום נתנה הוועדה המקומית לעירייה טופס 4 לחיבור השוק לחשמל.
משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה ולחברה הכלכלית בכל הקשור לביצוע עבודות בהיקף נרחב בשוק העירוני ופתיחתו לקהל הרחב בלי שקיבלו היתר בנייה לביצוע העבודות ולפני שקיבלו אישורים מהרשויות הרלוונטיות לאכלוס המבנה – כמו אישור גורמי הכבאות וההצלה, כי ההתנהלות הזו עלולה לסכן את באי השוק. הליקויים מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר בשוק הומה אדם.
כמו כן, ציין המבקר כי השטחים הסמוכים לשוק העירוני והמיועדים על פי התכנית ל"שוק פתוח", משמשים בפועל לחניה. כן נמצא כי השטחים הללו משמשים כמגרש חניה במשך שנים רבות מבלי שהוסדר השימוש בהם על ידי היתר. באוקטובר 2014 הגישה החברה הכלכלית אשקלון לוועדה המקומית בקשה לשימוש חורג לחניון, אך בקשה זו לא טופלה ולא הובאה לדיון, והיא נסגרה בספטמבר 2016.
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אשקלון ולחברה הכלכלית אשקלון כי עליהן להסדיר את השימוש במקרקעין על פי ייעודו בתכניות המפורטות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של שימוש במקרקעין שלא כדין. משרד מבקר המדינה גם מעיר לוועדה המקומית על שלא התייחסה לנושא השימוש הבלתי חוקי בחניה במסגרת אישור הבקשה לשיפוץ השוק העירוני, ולא נקטה פעולות אכיפה נגד החברה בגין שימוש זה.
החוף נפרד
בשנים 2012 ו-2014 נתנה הוועדה המקומית לעירייה היתרי בנייה להקמת חוף נפרד שלא כדין ובניגוד לתכנית מתאר ארצית חלקית לחופים – חוף הים התיכון תמ"א 13 ולתכנית מתאר מקומית. היתרי הבנייה אפשרו לעירייה לבצע עבודות בחוף הים עד לקו החוף ואף לעומק המים . בסופו של דבר, בעקבות תלונות בוטלו ההיתרים על פי דרישת הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים.
חרף העובדה שביולי 2016 פורסמה למתן תוקף תכנית המתירה הקמת החוף הנפרד, העירייה לא הגישה בקשה להיתר בנייה, לא פירקה בעונת החורף את הגדר בהתאם להוראות התכנית ולא דאגה לכך שיקוימו התנאים שנקבעו בתכנית להוצאת ההיתר – שמטרתם להגן על האינטרס הציבורי בשמירה על רציפות השטח הפתוח לאורך החוף.
ביצוע עבודות בנייה ללא היתר בחוף "הנפרד"
בחלקה הדרומי של רצועת החוף של אשקלון מפעילה העירייה לשימוש האוכלוסייה הדתית חוף לרחצה ולשחייה בהפרדה בין המינים.
ביוני 2011 הגישה עיריית אשקלון לוועדה המקומית בקשה להקמת החוף הנפרד, שיכלול מבנה שירותי חוף, סוכת מציל, סככות צל בשטח עיקרי של כ-140 מ"ר ושטחי שירות של כ-186 מ"ר. עוד כללה הבקשה התוויית דרך גישה לנכים ולרכב הצלה, וגידור מתחם החוף הנפרד. בספטמבר 2011 אישרה ועדת המשנה של הוועדה המקומית את הבקשה, וביוני 2012 נתנה הוועדה המקומית לעירייה היתר בנייה לביצוע עבודות הבנייה הנ"ל.
בינואר 2014, לאחר ביצוע עבודות הבנייה, הגישה עיריית אשקלון לוועדה המקומית בקשה חדשה לביצוע עבודות נוספות בחוף הנפרד בשני שלבים, לרבות ביצוע מעגל תנועה וחניה בקרבת החוף, בניית גדרות תומכים וקירות היקפיים, שינוי במיקום הגידור במתחם החוף, ותוספת מבנים הכוללים מזנון וסככות צל. בסך הכול ביקשה העירייה לבנות בחוף כ-800 מ"ר שטח מבונה ועוד כ-103 מ"ר לפרגולות. יצוין כי בפועל הגדרות הגיעו עד קו החוף ואף לתוך עומק המים. בפברואר 2014 אישרה ועדת המשנה את הבקשה, ובהמשך נתנה הוועדה המקומית שני היתרי בנייה לביצוע העבודות האמורות בשני שלבים .
נמצא כי הוועדה המקומית הוציאה שלא כדין היתרים לביצוע עבודות הבנייה במקרקעין, שכן הם היו מנוגדים להוראות תמ"א 13, שאינה מתירה בניית גדרות בחוף רחצה.
במאי 2014 הגישו כמה גורמים תלונות לעירייה ולגורמי האכיפה של המדינה, שבהן נטען כי היתרי הבנייה שניתנו לביצוע העבודות במתחם החוף, לרבות הקירות המגיעים עד קו החוף, אינם חוקיים. בעקבות כך התקיימו דיונים בין נציגי העירייה לנציגי משרד הפנים. ביולי 2014 הוציא יו"ר הוועדה המחוזית דרום צו הפסקה מינהלי בהתאם לחוק, להפסקת עבודות הבנייה במקרקעין המתבצעות "ללא היתרי בניה כחוק".
בישיבה שנערכה ביולי 2014 בהשתתפות נציגים ממחוז דרום במשרד הפנים ונציגי העירייה והחברה הכלכלית, התריע הממונה על המחוז על המשך ביצוע העבודות בחוף וקבע כי "על הוועדה המקומית להתכנס בדחיפות ולבטל את ההיתרים החדשים שהוצאו להקמת מתקני החוף… העירייה מתחייבת לפעול במרץ להכנת תכנית סטטוטורית מפורטת לחוף הרחצה, אשר תקודם במוסדות התכנון כדין… במידה שההליך הסטטוטורי לא יסתיים עד לפתיחת עונת הרחצה 2015 – חוף הרחצה לא ייפתח לציבור".
ביולי 2014 ביטלה ועדת המשנה אשקלון את היתרי הבנייה שניתנו לביצוע עבודות הבנייה במתחם החוף הנפרד.
בעקבות כך קידמה הוועדה המקומית תכנית מפורטת חדשה "אשקלון – חוף הדתיים", שעיקריה בין היתר: שינוי ייעוד לחוף רחצה, קביעת תנאים למתן היתרי בנייה, קביעת זכויות, הנחיות והגבלות בנייה וקביעת השימושים המותרים.
הוולחו"ף (הוועדה לשמירה על הסביבה החופית) דנה בתכנית בשלוש ישיבות שהתקיימו בשנת 2015 ואישרה אותה. הוועדה קבעה כי מדובר בסוגיה מהותית ומורכבת, שבמסגרת הטיפול בה נדרש להבטיח איזון בין הצורך לשמור על רציפות השטח הפתוח לאורך החוף והחיבור לחופים מצפון ומדרום ובין הצורך להתחשב בצרכים המיוחדים של הציבור הדתי.
הוועדה המחוזית אישרה את התכנית במרץ 2016 והיא פורסמה ברשומות למתן תוקף ביולי 2016. בתכנית נקבע כי הגדרות שיוקמו בניצב לים ייבנו מחומרים קלים; בשבתות ובחגים ובכל עת שהחוף איננו משמש כחוף נפרד ייפתח מעבר בגדרות הניצבים לחוף הים כדי לאפשר מעבר חופשי לחוף הדתיים ושימוש בו לכלל הציבור. עוד נקבע כי בתום עונת הרחצה יפורקו הגדרות. בתכנית נקבעו תנאים להוצאת היתרי בנייה לקיוסק ולסככות, ובהם פיתוח הטיילת באופן שהיא תשתלב בטיילת העתידית, בהתאם לנספח הפיתוח הנופי שצורף לתכנית. תנאי נוסף למתן היתר היה הריסת מבנים שסומנו להריסה.
אף שהתכנית קיבלה תוקף ביולי 2016, במועד סיום הביקורת העירייה טרם הגישה בקשה להיתר בנייה להסדרת הבנייה שבוצעה במתחם החוף הנפרד ללא היתר בנייה כדין.
גדרות בחוף הנפרד. צולם בדצמבר 2016. צילום: משרד מבקר המדינה
בסיורים שערך צוות הביקורת בחוף בדצמבר 2016 ובינואר 2017, דהיינו בעונת החורף (שלא בעונת הרחצה), נמצא כי הגדר בחוף לא פורקה בהתאם להוראות תכנית חוף הדתיים עוד נמצא כי העירייה לא החלה בהריסת החניה, מעגל התנועה והדרך שנסללו צמוד למתחם חוף הדתיים ולא החלה בביצוע עבודות פיתוח הטיילת (שבילי הולכי רגל ומסלול אופניים וגינון), שעל פי התכנית הם תנאי להוצאת היתר בנייה לחלק מהאלמנטים (קיוסק וסככות) שנבנו בחוף (ראו תמונה 25).
מעגל תנועה, דרך וחניה ליד החוף הנפרד. צולם בינואר 2017. צילום: משרד מבקר המדינה
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אשקלון כי חוף הים הוא משאב טבע ייחודי בעל חשיבות לכלל הציבור, הנחשב בישראל, כמו בשאר העולם, בעל ערך מיוחד. העירייה, באמצעות החברה הכלכלית, ביצעה עבודות בנייה רבות בחוף הים, חלקן אף הגיעו עד לקו החוף ולעומק המים, בהתבסס על היתר שניתן שלא כדין ובניגוד לתכניות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לעירייה כי משאושרה תכנית מפורטת המאפשרת את השימוש במקרקעין כחוף רחצה עליה לפעול ללא דיחוי להוצאת היתר בנייה ולקיים את התנאים שנקבעו בתכנית להוצאת ההיתר, תנאים שמטרתם להגן על האינטרס הציבורי בשמירה על רציפות השטח הפתוח לאורך החוף.
הצבת מבנים יבילים באצטדיון העירוני
באשקלון קיים אצטדיון עירוני שנבנה לפני שנים רבות. נמצא כי בתאריך בלתי ידוע, בין השנים 2014 ו-2016, הוצבו ארבעה מבנים יבילים ששטחם הכולל 34 מ"ר ללא היתר בנייה, בשטח האצטדיון העירוני.
משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אשקלון על הצבת מבנים יבילים ללא היתר בנייה באצטדיון העירוני.
ברשויות המקומיות יש מגוון ארכיונים, ובכללם ארכיון הוועדה המקומית. ארכיונים אלו הם כלי ניהולי שיכול לשמש את הדרגים השונים ברשות, וכן כלי תיעודי, מחקרי וחינוכי המנציח עבור הדורות הבאים את הסיפֵּר ההיסטורי. ארכיון הוועדה המקומית נחוץ לתיעוד החלטות הוועדה.
בשטח האצטדיון וצמוד אליו הוצבו במהלך השנים כ-26 מבנים יבילים, רובם לפני שנת 2007, בשטח כולל של כ-900 מ"ר; בארכיב הוועדה המקומית לא נמצא היתר בנייה להצבתם. נמצא כי במאי 2013 הגישה העירייה לוועדה המקומית בקשה להיתר בנייה, שכללה: 1. תכנית מצבית למבני אגף תחזוקה במתחם האצטדיון העירוני, הכוללת: משרדים, מחסנים ובתי מלאכה; 2. הקמת מרחבים מוגנים. הבקשה אושרה וההיתר ניתן לעירייה ביוני 2014.
בארכיב הוועדה לא נמצא תיק הבניין הכולל היתר בנייה זה, כך שאי אפשר לדעת לאיזו בנייה התייחס היתר הבנייה ואם הכשיר את הצבת כל המבנים היבילים בשטח האצטדיון.
משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית אשקלון כי יש חשיבות רבה בשמירת התיקים הכוללים את היתר הבנייה והחומר הנלווה, המשמשים בין היתר את מערכי הפיקוח והאכיפה ואת גורמי הביקורת. בהיעדר תיק הבניין אין אפשרות לבדוק אם למבנים רבים בתחום האצטדיון העירוני יש היתרי בנייה כדין. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לוועדה המקומית על שלא פעלה כנגד הצבת מבנים ללא היתר באצטדיון.
מור ושמעוני. צילום דוד לוי
בסיום ההתייחסות לאשקלון נכתב כי "משרד מבקר המדינה מעיר לראש עיריית אשקלון המושעה, מר איתמר שמעוני, כי חלק מעבירות הבנייה שתוארו לעיל בוצעו על ידי העירייה בתקופה שבה כיהן כראש העירייה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר הוועדה המקומית אשקלון, מר אפרים מור, על אי הטיפול של הוועדה בעבירות הבנייה שתוארו לעיל אף שלפחות חלקן היו ידועות לה".
מעיריית אשקלון נמסר בתגובה: "עיריית אשקלון מכירה בערך הביקורת ובחשיבותה ומאמינה כי ערבות לקיומו של מנהל תקין הינה פעילותם של גופי ביקורת מקצועיים ובלתי תלויים. העירייה רואה בביקורת מטעם מבקר המדינה הזדמנות לשפר עוד יותר את התנהלותה ובכך לקדם ולשפר את פעילות העירייה למען רווחת תושבי העיר אשקלון. נציין כי האירועים המוזכרים התרחשו טרם כניסתו לתפקיד של ראש העיר בפועל, תומר גלאם, שהנחה את הגורמים המקצועיים ללמוד את הדו"ח ולהפיק את הלקחים הנדרשים".
